Disposizioni correttive al Codice dei contratti pubblici: principali novità introdotte dal D.lgs. 209/2024

In data 31 dicembre 2024 è entrato in vigore il D.lgs. 209/2024, che apporta significative modifiche e integrazioni al Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 36/2023).

Il decreto mira a risolvere alcune criticità applicative, migliorare la disciplina esistente e favorire il rilancio degli investimenti pubblici, soprattutto nella fase post-PNRR.

Di seguito le principali novità introdotte dal correttivo.

 

1)    Clausole sociali e contratti collettivi

Il decreto correttivo ha introdotto l’Allegato I.01, il quale elenca alcuni criteri volti ad orientare le stazioni appaltanti nell’individuazione del contratto collettivo applicabile (art. 11 del Codice), nonché nella verifica dell’equivalenza dei contratti. In particolare, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti dovranno tenere conto:

-       della connessione dell’ambito applicativo del contratto collettivo con le prestazioni oggetto dell’appalto o della concessione;

-       del criterio della maggiore rappresentatività comparativa sul piano nazionale delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro.

L’art. 4 dell’All. I.01 inoltre fornisce importanti indicazioni in merito alla verifica dell’equivalenza. In particolare, esso indica analiticamente i parametri in base ai quali la stazione appaltante è chiamata ad effettuare la valutazione di equivalenza economica e delle tutele normative.

Infine, il correttivo prevede una disciplina distinta per i lavori e per i servizi/forniture in relazione all’equipollenza dei contratti collettivi nazionali di lavoro:

-       per i lavori, si introduce una presunzione di equipollenza tra i contratti sottoscritti dalle organizzazioni sindacali più rappresentative nei quattro settori ATECO delle costruzioni;

-       per i servizi e le forniture, invece, la valutazione dell’equipollenza è disciplinata attraverso criteri che seguono una logica compensativa.

In materia di clausole sociali, il correttivo apporta alcune modifiche all’art. 57 del Codice. In particolare, si interviene sul comma 1, il quale adesso prevede che le misure oggetto delle clausole sociali devono garantire:

-       le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, la stabilità occupazionale del personale impiegato, tenuto conto della tipologia di intervento, con particolare riferimento al settore dei beni culturali e del paesaggio;

-       l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, in conformità con l’art. 11.

 

2)    Nomina del RUP

Il correttivo interviene altresì sull’art. 15 del Codice, prevedendo la possibilità, da parte della stazione appaltante, di nominare il RUP scegliendo anche tra dipendenti di altre amministrazioni, nei casi di carenza di organico qualificato.

 

3)    Riduzione dei tempi di gara

Viene modificato anche l’art. 17 del Codice dei contratti, che disciplina i termini delle procedure di appalto e concessione. Il correttivo interviene sul co. 3 della norma e introduce un altro comma, il 3-bis. In base alla nuova formulazione del co. 3, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono pubblicare i documenti iniziali di gara entro tre mesi dall’approvazione del progetto.

Ulteriori modifiche riguardano l’Allegato I.3, il quale fissa in tre mesi il termine massimo che può intercorrere tra l’approvazione del progetto e la pubblicazione del bando di gara.

Il neo introdotto co. 3-bis dispone che l’All. I.3 fissa il termine suindicato.

Ad essere modificato è anche il co. 5 dell’art. 17, il quale dispone che il RUP può prorogare, mediante atto motivato:

-       i termini relativi alla pubblicazione dei documenti di gara, per un massimo di 1 mese;

-       i termini relativi ai tempi di gara per un massimo di 3 mesi.

I suddetti termini possono essere prorogati dal RUP, sempre con atto motivato, rispettivamente per un altro mese o altri tre mesi in presenza di ulteriori situazioni imprevedibili di oggettiva difficoltà.

Il correttivo interviene anche sullo stand-still (art. 18) per appalti sopra soglia. Il periodo di stand-still per la stipulazione del contratto (decorrente dall’invio dell’ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione) viene ridotto da 35 a 32 giorni. La ratio è velocizzare le procedure degli appalti pubblici, sotto il profilo dei tempi di stipula dei contratti.

Inoltre, il correttivo specifica che il nuovo termine di 32 giorni non si applica ai contratti di importo inferiore alle soglie europee.

 

4)    Equo compenso e revisione prezzi

Altro tema centrale affrontato dal correttivo riguarda la disciplina dell’equo compenso, alla luce delle questioni sorte dopo l’entrata in vigore della l. 49/2023, rubricata “Disposizioni in materia di equo compenso delle prestazioni professionali”, che aveva sollevato dubbi interpretativi in merito alla sua concreta applicabilità ai contratti pubblici, rendendo dunque necessaria una precisazione normativa.

Viene quindi modificato l’art. 41, intervenendo sul co. 15 ed introducendo i nuovi co. 15-bis, 15-ter e 15-quater.

Il correttivo elimina il secondo periodo del co. 15, che vincolava le stazioni appaltanti all’uso dei corrispettivi del “decreto parametri” per determinare l’importo base di gara. Al suo posto, si prevede un approccio distinto tra:

-       la determinazione dell’importo base, basata sull’Allegato I.13 (che include le tabelle aggiornate dei corrispettivi);

-       l’aggiudicazione del contratto, secondo criteri che bilanciano prezzo e qualità.

Nel nuovo co. 15-bis viene stabilito che i contratti relativi ai servizi tecnici di valore pari o superiore a €140.000,00 debbano essere aggiudicati sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa, calcolata secondo il miglior rapporto qualità/prezzo. I criteri da seguire sono:

-       prezzo fisso per il 65% dell’importo base di gara;

-       ribasso consentito per il 35% dell’importo base di gara;

Il nuovo co. 15-ter prevede che le disposizioni sulla verifica delle offerte anomale si applichino anche ai contratti di servizi di architettura e ingegneria. Ciò permette di escludere automaticamente offerte incoerenti con i parametri dell’equo compenso, salvaguardando la qualità delle prestazioni richieste.

Infine, ai sensi del nuovo co. 15-quater, per i contratti relativi ai servizi di ingegneria e architettura affidati secondo l’art. 50, co. 1, lett. b, i corrispettivi determinati in base all’Allegato I.13 possono essere ridotti di una percentuale non superiore al 20%.

 

5)    Deroga al principio di rotazione

Importanti modifiche attengono al co. 4 dell’art. 49, che disciplina il principio di rotazione.  La stazione appaltante può derogare al principio di rotazione negli affidamenti sotto soglia, reinvitando il contraente uscente o individuandolo quale affidatario diretto, fornendo adeguata motivazione in relazione sia alla struttura del mercato che alla effettiva assenza di alternative, previa verifica dell’accurata esecuzione del precedente contratto da parte dell’esecutore, nonché della qualità della prestazione resa.

 

6)    Subappalti e obblighi per le PMI

Il correttivo interviene a favore delle PMI, viste le difficoltà da esse rappresentate in ordine alla loro capacità di presentare offerte competitive. Il legislatore ha quindi rafforzato gli incentivi alla suddivisione in lotti, specificando che il lotto quantitativo non dev’essere funzionalmente autonomo.

Ulteriori modifiche attengono la materia del subappalto: il correttivo ha disposto che le stazioni appaltanti devono prevedere una quota riservata alle PMI pari al 20% delle prestazioni, derogabile solo se la stazione appaltante accerta l’impossibilità per ragioni legate all’oggetto, alle caratteristiche delle prestazioni o al mercato, motivandolo nella delibera a contrarre.

Con riferimento ai contratti riservati, le stazioni appaltanti adesso possono riservare la partecipazione agli affidamenti o l’esecuzione di alcuni contratti, al di sotto delle soglie europee, alle PMI.

 

7)    Qualificazione stazioni appaltanti

La qualificazione delle stazioni appaltanti rappresenta una delle aree di intervento prioritario nel quadro delle riforme richieste dal PNRR. Le modifiche normative mirano a rendere il sistema di qualificazione più accessibile e funzionale attraverso interventi mirati:

-       incentivi alle stazioni appaltanti non qualificate: sono stati introdotti strumenti per supportare gli enti che non soddisfano ancora i requisiti di qualificazione, favorendo il loro accesso a percorsi di formazione e professionalizzazione;

-       requisiti flessibili per la qualificazione nella fase di esecuzione: l’obiettivo è garantire che anche durante questa fase vengano rispettati gli standard di competenza richiesti, senza però ostacolare l’avanzamento dei progetti e prevenendo possibili blocchi operativi;

-       focus sulla formazione e digitalizzazione: particolare attenzione è stata riservata alla formazione del personale impiegato negli appalti pubblici, includendo l’uso di metodi e sistemi di gestione digitale, essenziali per modernizzare e rendere più efficienti i processi.

Un ulteriore elemento innovativo introdotto riguarda l’ampliamento delle opportunità formative. Oltre alle tradizionali modalità di formazione, è stata prevista la possibilità per soggetti privati a scopo di lucro di organizzare corsi per la professionalizzazione delle stazioni appaltanti.

 

8)    Accordo di collaborazione

Il decreto ha introdotto il nuovo art. 82-bis, che disciplina l’accordo di collaborazione plurilaterale. Esso rappresenta uno strumento attraverso cui le parti coinvolte in modo significativo regolano i rapporti reciproci in fase di esecuzione del contratto e fissano gli impegni per perseguire il principio del risultato.

 

9)    Incentivi tecnici

Ulteriore modifica attiene al co. 4 dell’art. 45: la riforma include anche i dirigenti tra i beneficiari degli incentivi per le funzioni tecniche. Adesso, l’art. 45 si riferisce al “personale” della stazione appaltante e non più ai soli “dipendenti”.

 

10) Accordi quadro

Vengono inoltre apportate alcune modifiche al co. 1 dell’art. 59, per cui:

-       la decisione a contrarre deve indicare le esigenze di programmazione, in base ad una ricognizione dei fabbisogni;

-       in presenza di accordo quadro concluso con più operatori economici, la decisione a contrarre deve indicare le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici.

Viene altresì introdotto un nuovo co. 5-bis, per cui, se in fase di esecuzione dell’accordo quadro non si applica il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, è fatta salva la possibilità per l’appaltatore di risolvere il contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta.

 

11) Forma del contratto

Il RUP ha piena discrezionalità, negli appalti sottosoglia, di scegliere se adottare forme contrattuali semplificate oppure forme tradizionali, mentre il previgente art. 18 disponeva l’obbligo per il RUP di adottare le forme semplificate.

 

12) Verifica possesso requisiti

Viene modificato l’art. 99 del Codice, il quale adesso consente alle stazioni appaltanti di aggiudicare un contratto, anche in mancanza della completa verifica dei requisiti. Infatti, il nuovo co. 3-bis prevede la possibilità di procedere all’aggiudicazione immediata in caso di malfunzionamento del FVOE. Ad ogni modo, permane l’obbligo di terminare le verifiche dei requisiti.

 

13) Premi e penali

Le modifiche normative prevedono un inasprimento delle penali per il ritardo nell’esecuzione dei contratti pubblici, con l’obiettivo di garantire maggiore efficienza e puntualità nella realizzazione delle opere e nella fornitura dei servizi e beni. Parallelamente, viene introdotto un obbligo di premio di accelerazione per i contratti relativi a lavori, mentre per i servizi e le forniture la previsione del premio è facoltativa, subordinata alla compatibilità con l’oggetto dell’appalto.

 

14) Partenariato pubblico privato

La riforma della disciplina sulla finanza di progetto segna un importante passo avanti verso una gestione più chiara e trasparente delle procedure di partenariato pubblico-privato (PPP). Il nuovo approccio distingue nettamente tra le iniziative private e quelle pubbliche, introducendo regole che puntano a migliorare la concorrenza e la trasparenza, garantendo al contempo maggiore flessibilità e chiarezza operativa.

Per le iniziative private, si consolida una prassi già diffusa che prevede la possibilità per un operatore economico di presentare una manifestazione preliminare di interesse. In questa fase iniziale, l’operatore può richiedere all’ente concedente informazioni e dati utili per elaborare una proposta progettuale. Se l’ente ritiene la proposta di interesse pubblico, ha l’obbligo di fornire le informazioni necessarie e pubblicare la propria decisione nella sezione “Amministrazione trasparente”. Tuttavia, nel caso in cui l’ente valuti che il progetto non sia prioritario o non disponga di sufficienti elementi di valutazione, non è tenuto a dare seguito alla manifestazione d’interesse.

Il processo per le iniziative private si sviluppa poi in due fasi distinte.

Nella prima, anche in presenza di un solo promotore, viene lasciato spazio per la presentazione di altre proposte. L’ente valutatore esamina le proposte ricevute in termini di fattibilità, ricorrendo eventualmente a una Conferenza di servizi preliminare. Successivamente, individua quella più idonea da porre a base di gara. Durante questa fase, i promotori devono presentare un progetto di fattibilità semplificato, che sarà poi approfondito e trasformato in un progetto tecnico-economico dettagliato dall’operatore selezionato. Le regole per la predisposizione del progetto sono definite da un nuovo articolo dell’Allegato I.7.

Nella seconda fase, la gara si basa sul progetto selezionato, con la garanzia del diritto di prelazione al promotore originario. Questa previsione mira a incentivare la partecipazione degli operatori economici, pur salvaguardando la concorrenza.

Per le iniziative pubbliche, invece, l’ente è responsabile della redazione del progetto di fattibilità, eventualmente ispirandosi a manifestazioni d’interesse ricevute. Questo progetto rappresenta la base per la gara, che servirà a individuare l’operatore incaricato di completare la progettazione, fornire parte del capitale necessario e realizzare il progetto.

 

15) Revisione dei prezzi

Una delle aree centrali d’intervento del recente decreto riguarda le clausole di revisione dei prezzi.

Il decreto ha apportato significative modifiche all’art. 60 e introdotto un nuovo Allegato II.2-bis, che stabilisce in dettaglio le modalità di attuazione delle clausole revisionali. L’introduzione di questo allegato è stata il risultato di un iter di consultazione che ha coinvolto non solo il Tavolo tecnico, ma anche le Commissioni parlamentari di Camera e Senato e la Conferenza unificata.

In particolare, i pareri espressi dagli organi consultivi hanno evidenziato la necessità di garantire maggiore equità e trasparenza nell’applicazione delle clausole di revisione dei prezzi. Le osservazioni hanno sottolineato due aspetti fondamentali:

-       Tutela dei subappaltatori e subcontraenti: è stato richiesto di assicurare che le condizioni di revisione applicate ai subappaltatori o subcontraenti siano coerenti con la specifica attività svolta. Questo principio mira a evitare che le variazioni di prezzo lungo la filiera contrattuale siano gestite in maniera arbitraria o non proporzionata.

-       Responsabilità dell’appaltatore: è stata precisata la responsabilità diretta dell’appaltatore nell’attuazione degli obblighi giuridici legati alle clausole revisionali, riconoscendo alle parti la possibilità di regolare autonomamente le modalità di revisione applicabili ai contratti di subappalto.

 

16) Consorzi

Rilevanti sono anche le modifiche in materia di consorzi, che puntano:

-       alla risoluzione delle criticità interpretative e applicative segnalate, in particolare sul “cumulo alla rinfusa” e sull’attestazione dei requisiti;

-       al recepimento della giurisprudenza prevalente e delle indicazioni dell’ANAC per garantire maggiore chiarezza e uniformità;

-       alla tutela delle stazioni appaltanti, garantendo trasparenza e certezza nell’identificazione dei requisiti e delle modalità di partecipazione alle gare.

Le modifiche dispongono quanto segue:

-       Utilizzo dei requisiti delle consorziate nei consorzi stabili
In conformità con la giurisprudenza (ad esempio, Cons. di Stato, sez. V, n. 8592/2023), si stabilisce che i consorzi stabili possono utilizzare i requisiti maturati dalle consorziate, sia esecutrici che non esecutrici, per partecipare alle gare e ottenere l’attestazione di qualificazione. Tuttavia, per una maggiore tutela delle stazioni appaltanti, si prevede che l’utilizzo dei requisiti delle consorziate non esecutrici debba essere formalizzato tramite un procedimento di avvalimento, regolato dall’articolo 104.

-       Estensione degli obblighi di indicazione alle consorziate nei consorzi di cooperative e artigiani

Gli obblighi di indicare esplicitamente per quali consorziati il consorzio concorre vengono estesi anche ai consorzi di cooperative di produzione e lavoro e ai consorzi di imprese artigiane, in linea con quanto previsto dall’ANAC nel Bando tipo n. 1/2023. Nel caso in cui la consorziata designata sia a sua volta un consorzio, anche questa deve specificare per quale consorziata intende partecipare.

-       Effettività dell’utilizzo dei requisiti in gara

Si chiarisce che l’impiego dei requisiti nelle procedure di affidamento deve essere effettivo e corrispondere a una reale disponibilità di risorse, inclusi mezzi, attrezzature e personale. Questo per garantire che i requisiti dichiarati siano concretamente disponibili e non solo formalmente utilizzabili.

-       Divieto di partecipazione a più consorzi stabili

In conformità con le indicazioni dell’ANAC (comunicato del 31 gennaio 2024), viene ribadito il divieto per una stessa impresa di far parte di più consorzi stabili. Tale vincolo è giustificato dalla natura del consorzio stabile, che richiede un impegno operativo congiunto di almeno cinque anni e la creazione di una comune struttura imprenditoriale. La partecipazione a più consorzi comprometterebbe l’effettività di tale vincolo e favorirebbe l’uso simultaneo degli stessi requisiti in più gare, mettendo a rischio la capacità esecutiva reale.